Fédération Nationale des Unions Régionales
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Intervention à l’Association des Régions de France

Service public de formation et code des marchés publics

le 17 novembre.2005

  Les UROF

  Le code des marchés publics,le sens

  Un constat d'échec

  Pourquoi notre activité ne relève pas du marché  

  De graves questions pratiques non résolues

  Le marché existe-t-il ?

  Et l’Europe ?

  Comment faire ?

 




I Les UROF 

Elles réunissent les OF intervenant sur la commande publique de formation et d’accompagnement.
qui interviennent à côté de l’action publique d’accompagnement et de formation. (ANPE /AFPA).

Pas un syndicat. Analyse critique de la commande publique dans l’intérêt des publics.
Dans les années 90 nous avons répété que la commande publique de formation devait mettre au centre de son action la lutte contre l’exclusion. Elle aurait du en être l’outil central.

Nous avons insisté dès 1995 sur l’enjeu de la décentralisation sous le titre : la décentralisation :manne financière ou bombe sociale ? où nous alertions sur les risques d’embrasement si accompagnement et formation n’étaient pas sérieusement traités au service des publics les plus précarisés. En particulier les fonds décentralisés visant les publics prioritaires ne devaient pas être détournés de cet objectif.

Parce que notre action auprès des publics des quartiers nous confirmait que la problématique de l’emploi était centrale. Nous avons défendu l’idée qu’il fallait développer l’accompagnement vers l’emploi parce que la majorité des demandeurs d’emploi de longue durée et des jeunes non qualifiés n’étaient pas en situation d’entrer immédiatement en formation qualifiante. Il fallait des parcours préparatoires visant l’emploi. Cette finalité emploi était centrale pour nous. Notre action ne devait pas en être découplée car elle lui donne son sens. 

Mais l’emploi visé devait être autant que possible l’emploi durable. La formation qualifiante était donc un passage nécessaire à chaque fois que possible et l’action de l’organisme de formation n’était pas qu’apport de connaissance mais nécessitait prise en compte de la personne dans sa globalité et chaque fois que possible traitement des difficultés dites périphériques du point de vue de l’objectif de formation.

Ceci, relevait d’une mission de service public visant les personnes rencontrant les plus lourdes difficultés, en risque d’exclusion. Cette mission incombe aujourd’hui aux conseils régionaux.

La notion de parcours était centrale et renvoyait au pilotage et à l’organisation d’ensemble de l’action. Et nous ne parlions pas de marché car ce terme à l’évidence, n’était pas adapté.

Nous ne demandions pas à être rémunérés au prix du marché. 

Nos revendications n’étaient pas d’ordre syndical. Nous posions le problème de la commande publique. Nous demandions du qualitatif :
la pluriannualisation de notre action, 
nous revendiquions des démarches qualité exigeantes puisque nous étions suspectés de non professionnalisme, d’où notre soutien aux démarches qualité fortes de certains conseils régionaux (avec quelques exceptions),
nous étions favorables au contrôle de la formation professionnelle 
Nous cherchions un dialogue qui nous permette de faire mieux à coût constant. 
L’alternance avec l’entreprise devait être reconnue comme un fondement de l’action, exigeant du professionnalisme et même de l’expertise et à ce titre, ce ne pouvait être un acte gratuit à tous les sens du mot.

Il ne s’agissait pas là de la commande de formation des entreprises qui ne touchent que très marginalement nos publics. Nous sommes dans un autre monde avec ses règles propres, ses rapports de force, et sa culture.

Notre action globale vise majoritairement les publics en très grande difficulté. Les ¾ sont des non diplômés de niveau infra V.
Nos financeurs sont les Régions, mais aussi l’ANPE, les Conseils Généraux, le FASILD, l’AGEFIPH, les PLIE, la PJJ, l’UNEDIC, parmi les prescripteurs désormais les missions locales, l’AFPA, les communautés d’agglos, certains OPCA, 



Nous portons la conviction que notre action apporte de l’espoir dans les quartiers et que nos résultats loin d’être négligeables sont très réconfortants. A cet égard nous dénonçons les évaluations à l’emporte pièce qui font parfois autorité auprès des décideurs (cf loi de finance 2005) 

Au moment de l’explosion dans les quartiers il serait bon de s’interroger sur l’opportunité de réduire encore la formation pour les chômeurs. Il faut au contraire se demander comment gagner en pertinence tant nous sommes sur des enjeux qui engagent la responsabilité collective. 
Il faut réussir la formation et l’insertion des publics en difficulté qui émanent souvent des quartiers sensibles.


C’est par rapport à ces enjeux que le débat sur le code des marchés publics est important. 



II Le code des marchés publics, le sens:


Le code des marchés publics met en cause la qualité et le sens même de notre action CR et OF :

L’approche ultra libérale en vogue veut le marché partout or le marché s’il n’est pas question de contester sa légitimité globale n’est pas toujours le meilleur outil au service de la performance de l’action.

2.1 un constat d’échec :

Pour ce qui nous concerne nous avions, d’entrée, annoncé en postulat l’inadéquation du marché avec la commande publique d’accompagnement et de formation.

L’évaluation que nous en faisons aujourd’hui est qu’il n’a pas apporté de transparence dans les commandes. 
Que les procédures se sont complexifiées et que les acheteurs sont inquiets. A la merci du moindre contentieux individuel. Que d’ailleurs les UROF ont devant elles de nombreux dossiers potentiels. Que la DGEFP, consciente, n’y peut mais.
Que les acheteurs contournent les règles parce que celles-ci se retournent contre leurs objectifs. 
Que la discussion sur les prix est totalement artificielle parce qu’inadaptée ici dans une fausse relation acheteur/vendeur.
Que les pratiques d’application de l’article 30 sont divergentes d’une région à l’autre, d’un département à l’autre.
Que les contrôleurs fiscaux créent des jurisprudences totalement contradictoires ce qui montre le désarroi des services….
Que les collectivités passent des marchés mais conservent illégalement le contrôle global des organismes au-delà du service fait.


Le plus grave tient dans les arguments que nous avions à priori. 

Pourquoi notre activité ne relève t elle pas du marché ?

2.2 Parce que la prise en charge des personnes privées d’emploi est une des responsabilités fondamentales de l’Etat, inscrite dans la constitution.
(l’indemnisation des DE=27 milliards, ASS :2, RMI 5,7)
Parce que nous luttons contre l’exclusion et que la lutte contre l’exclusion ne doit pas générer de l’activité lucrative, d’où un prix qui n’est pas celui du marché.



2.3 parce que nous intervenons sur de l’humain et qu’il ne s’agit pas seulement d’apporter des compétences professionnelles et de viser des résultats placement ou validation. La relation aux personnes est fondamentale. Il passe ou il ne passe pas une remédiation, un transfert de citoyenneté et ça, ce n’est pas le marché qui le dit. 
Notre action est plus globale que ne le disent les cahiers des charges.



2.4 parce que les actions qui nous sont commandées s’inscrivent dans un cadre institutionnel lui aussi global et qu’il est souhaitable que le commanditaire puisse s’adresser à un système global cohérent. 
Veut on gérer des marchés ou veut on stabiliser un système cohérent de formation qu’on inscrit dans le temps et du coût où la concurrence, si elle doit demeurer, doit laisser une place importante à la mutualisation des pratiques et à la co construction ? C’est collectivement que nous devons construire l’avenir. Nous sommes d’abord sur du long et moyen terme.



Le commanditaire ici n’est pas seulement et n’est pas d’abord, un acheteur. L’opérateur n’est pas simplement un fournisseur. 
Avoir accepté ces désignations c’est avoir rendu les armes au libéralisme à tout crin.
Un stagiaire n’a pas besoin de devenir un client pour que je le respecte. Je suis au service des stagiaires. Totalement. J’ai mis en place le système ISO pour toute l’activité de mon association mais je n’ai pas besoin du terme client. 

Au contraire la relation que je veux établir avec le stagiaire n’a pas pour objet sa consommation de ce que je propose mais sa sortie positive des dispositifs. Le Conseil Régional n’est pas mon client. C’est tout le sens de mon action qui devrait se dissoudre ou au moins se réduire à un échange de marchandise si j’acceptais ces mots.



Il se pose un problème global d’ingénierie et de coordination du système que le marché ne permet pas de poser correctement parce qu’il y va de la qualité des relations entre les acteurs. 

L’enjeu pour la puissance publique est de construire une commande pertinente et de rencontrer un appareil de formation efficace.
Le dialogue entre les acteurs au service de l’ingénierie du système est fondamental, un dialogue non corseté par les règles de retenue imposées par le code.



Des problèmes doivent être posés y compris par les opérateurs dans l’intérêt général : Quelle cohérence entre les actions de l’Etat, des Régions, des départements, des partenaires sociaux.
Quel cadre juridique, quelles priorités d’action ?

quels besoins des publics et quels publics ? Si nous sommes dans une mission de service public, quels sont les publics et quelles priorités d’action :
un exemple d’interpellation aux régions :
analyse des financements dans le cadre du PL0LF 2006
En 2004 les régions ont consacré 2,8 millions d’euros à la Formation Professionnelle et à l’apprentissage
De 1999 à 2004 la part de l’apprentissage passe de 34,6% à 47,8%
Ce qui signifie que celle de la FPC passe de 60,3% à 46,5%

Belle évolution vers les formations qualifiantes mais le rapport de la loi de finance signale : « la structure de l’apprentissage s’est déformée progressivement vers des niveaux de formation plus élevés, notamment dans le supérieur. »
D’où l’interpellation que nous faisons. N’y a-t-il pas risque d’abandonner certains publics ?
Nous retirer la parole sur ces questions parce que nous sommes des fournisseurs n’est de l’intérêt de personne.

III Les problèmes techniques du code des marchés



3.1 De graves questions pratiques non résolues. 

Quid du statut de l’AFPA ? de celui des GRETA dont le traitement par les commanditaires serait aujourd’hui à interroger?La position de la DGEFP soulignant que l’AFPA n’est pas dans le marché parce qu’intervenant sur des publics en difficulté donne un argument de poids pour sortir du marché aux régions qui ont clairement affiché leurs priorités aux publics en voie d’exclusion. Peut on être par ailleurs membre du SPE et candidat aux marchés de la puissance publique ?


3.2 Le marché existe-t-il ?

Elargissant le regard on s’aperçoit que l’action publique d’accompagnement et de formation des publics dits prioritaires est gérée essentiellement hors marché.

L’ANPE conduit elle-même le tiers de ses prestations, soit 250 millions d’euros.

Elle passe aussi un marché pour 580 millions d’euros mais ce marché régional ouvre seulement à habilitation et sa traduction concrète sur le terrain se fait au gré (au gré à gré ?) de la décision d’agents qui choisissent sans contrôle de l’aveu même des directeurs d’agence leurs prestataires. 

L’UNEDIC qui participe au financement de ces prestations passe de plus en plus, en convention avec l’ANPE, des commandes de prestations en dehors du marché dans des conditions d’ailleurs scandaleuses à nos yeux parce que sur des objectifs non clairement distingués du marché. On doit bien approcher là les 100 à 200 millions d’euros puisque ceci se généralise 

Les départements commandent toujours essentiellement l’accompagnement hors code des marchés publics. Nous n’avons pas le montant de la commande des départements. 200 millions d’euros ?

Les PLIE lancent leurs appels d’offre sur l’accompagnement à l’emploi en dehors du code.

L’AFPA pèse quand même 700 millions d’euros hors marché.

Qu’est ce qu’on trouve dans le marché ?les prestas ANPE pour 500 millions d’euros dans les conditions évoquées plus haut, les commandes des conseils régionaux pour moins d’ 1 milliard d’euros, le FASILD pour 80 millions d’ euros et c’est à peu près tout.


3.3 Et l’Europe ?

Regardons encore un peu plus large. En Europe l’accompagnement au retour vers l’emploi, y compris la formation professionnelle des chômeurs est généralement traité hors marché par des opérateurs publics ou privés. 
Bruxelles contrairement à ce qui a été affirmé en 2001 n’a jamais demandé à la France d’instaurer le code des marchés publics sur notre activité. 

Conclusion : le débat sur le marché est bien étrange. Il concerne en matière d’accompagnement et de formation d’abord les Conseils Régionaux et c’est bien à l’ARF de définir une position sur ce sujet


IV Comment faire ?


4.1La loi de cohésion sociale définit le service public de l’emploi(art L 311-1 du code du travail) :le service public de l’emploi ce sont les services de l’Etat, l’ANPE, l’AFPA, l’UNEDIC
Les collectivités territoriales, leurs groupements, concourent au service public,
Les organismes publics ou privés assurant le placement, l’insertion, la formation, l’accompagnement pour les demandeurs d’emploi, ceux pratiquant l’insertion par l’économique et même les ETT peuvent participer.

A partir de là la notion de service public est tracée. Les Conseils Régionaux peuvent définir en s’appuyant sur la loi le service public régional de formation.

4.2 Le rapport du CERC remis récemment au premier ministre fait également avancer la discussion :
P :30 A propos justement des évolutions des politiques de retour à l’emploi :
« L’ensemble de ces modifications conduit à s’interroger sur l’évolution du service d’aide au retour à l’emploi :d’une fonction assurée par l’Etat, on passe progressivement à un service dont il convient de préciser la nature de « service public », non pas seulement en énumérant, ce que fait la loi de cohésion sociale la panoplie des organismes qui en font partie, mais dont les règles de fonctionnement ne sauraient se réduire à un fonctionnement simple de marché. »

p :45 concernant le retour à l’emploi :
« Il faut souligner que si marché il y a – au sens d’un processus de confrontation entre une offre et une demande d’un « service de placement »- ce marché ne peut être régi comme un marché ordinaire. Tout d’abord parce que le contrat de travail n’est pas un contrat de nature commerciale…il s’agit d’hommes et de femmes et non de biens et de services…Ensuite et plus spécifiquement, parce que les responsabilités publiques étant engagées, l’ensemble des missions « d’insertion, de formation et d’accompagnement des demandeurs d’emploi »fait partie du service public de l’emploi au sens de la loi de cohésion sociale. 
Ces missions participent à rétablir autant que possible l’égalité des chances. …elles doivent être organisées de manière différente de l’organisation d’autres marchés. »

Deux éléments sont effectivement en cause, tout d’abord,rechercher à améliorer les chances des personnes les plus en difficulté ne peut résulter du simple comportement d’acteurs portant des intérêts particuliers ; ensuite toutes les activités mises en œuvre sont financées sur fonds publics….
Il faut fixer soigneusement les règles notamment d’ouverture à la concurrence. Ce travail de définition et de clarification a eu lieu dans de nombreux domaines, dans le cadre notamment des directives européennes.
Il n’a manifestement pas été mené pour le service public de l’emploi au niveau français ou au niveau européen.

La loi ne clarifie donc pas le cadre. Quelle sera l’autorité de régulation qui prendra l’initiative en France ? La question est posée à l’ARF.

référence au rapport de R ? Denoix de Saint MarcVP du Conseil d’Etat
Dans la pratique la constitution laisse une large place en matière de services publics. Elle ne prescrit en général pas le statut de l’exploitant
Principe d’égalité sur le territoire national. Limiter les différences.
Liberté d’entreprendre a aussi valeur constitutionnelle. implique carence de l’initiative privée.
Il faut caractériser les besoins et les prérogatives des usagers, les finalités et les autorités publiques organisatrices.
Finalité satisfaire les besoins sociaux sans exclusive pour raison de quelconque handicap
Cahier des charges et contrôles
Régulation équitable de la concurrence.

Conclusion

Les UROF ont la conviction qu’il faut sortir du code des marchés publics pour l’intérêt des publics. Qu’il faut redonner de la consistance à la formation professionnelle des chômeurs et des jeunes en difficulté. Que les Conseils Régionaux sont en responsabilité directe et qu’ils doivent s’y engager plus vigoureusement.
La sortie du code est possible. Elle n’est qu’un moyen. L’objectif c’est la claire appréhension des enjeux avec au centre : Il faut réussir la formation professionnelle pour l’insertion des couches sociales les plus défavorisées.
Sinon nous risquons l’explosion.

Roland Bourglan

 

 

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